Por qué escalar es difícil con problemas complejos: educación en Bihar, India
Michael Walton

En muchas áreas de acción pública, el gobierno es la única manera para lograr cambios a escala. Sin embargo, los gobiernos son mejores para resolver algunos problemas que otros. Particularmente difíciles son los llamados problemas "complejos", que requieren cambios en cómo se comportan los sistemas complejos. Educación es un ejemplo. Veamos un caso, el de Bihar, que lo ilustra de manera general.

El gobierno de Bihar ha logrado avances sustanciales en algunos frentes educativos, pero no en otros. La proporción de niños, especialmente niñas, fuera de la escuela se redujo significativamente entre 2006 y 2010, y en general se ha mantenido desde entonces (Figura 1). La proporción de escuelas con un inodoro exclusivo para niñas aumentó de apenas 18% en 2010 a 63% en 2012. Sin embargo, el progreso en el aprendizaje, es decir, las habilidades básicas en lectura y matemáticas, ha sido desalentador, de hecho, entre 2008 y 2018 ha empeorado desde su ya mala posición inicial.

Figura 1: Grandes reducciones en la proporción de niños y niñas que no asisten a la escuela (Fuente: ASER 2018)

Figura 2: Resultados lamentables en Lectura (Fuente: ASER 2018)

Figura 3: resultados desalentadores en Matemáticas (Fuente: ASER 2018)

Bihar es un estado de más de 100 millones de personas, uno de los más pobres de India, con una reputación de corrupción, conflicto y profundas desigualdades de casta, clase y género en las últimas décadas. Sin embargo, este patrón de resultados educativos sombríos es típico en toda India (ver los gráficos), incluso en estados relativamente más ricos y supuestamente con mayores capacidades, como Gujarat y Tamil Nadu. También refleja un patrón global: los gobiernos hacen un trabajo razonable para llevar a los niños a las escuelas y un trabajo muy malo para mejorar su aprendizaje, como se refleja en el reciente Informe de Desarrollo Mundial sobre Educación elaborado por el Banco Mundial, y el informe de la Comisión Internacional de Educación. Con algunas excepciones, principalmente en Asia Oriental, los países en desarrollo están experimentando una crisis de aprendizaje, con niños que abandonan la escuela con niveles de habilidades inadecuados para el trabajo y poco o ningún progreso en la mejora del aprendizaje.

¿Cómo entendemos esto? Primero, podemos pensar heurísticamente en dos tipos de problemas. Hay problemas en los cuales lo que se debe hacer es esencialmente conocido, tanto en términos de modelos técnicos como de alineación con las capacidades de la organización. La construcción de escuelas, las campañas para que los niños ingresen a la escuela, la construcción de baños para niñas y la capacitación a los directores para garantizar que los baños estén abiertos, son ejemplos de tales problemas. Incluso estos problemas relativamente "fáciles" requieren un impulso político para que se resuelvan. El gran cambio político en Bihar se produjo cuando una elección llevó a Nitish Kumar a ser Ministro Principal en 2002 en una plataforma de desarrollo. Lograr que los niños, y especialmente las niñas, ingresen a las escuelas fue una parte clave de esta plataforma.

En segundo lugar están los problemas "malvados" o "complejos", para los cuales no se conocen soluciones. Esto es porque a veces aún no se encuentra un modelo técnico adecuado. Igualmente importantes son los casos en los que puede haber una solución técnica, pero su implementación requiere un conjunto interactivo de cambios de comportamiento dentro de un sistema. Aquí los problemas organizativos constituyen el problema complejo. Resulta que mejorar el aprendizaje es uno de esos problemas.

Abordar el segundo tipo de problema implica un proceso de exploración y compromiso con los actores dentro del sistema. Y dado que el objetivo principal es hacer esto a escala, esa debe ser la orientación desde el principio.

El desafío de escalar la solución a un problema tan complejo casi siempre tiene dos partes: primero, encontrar un enfoque de innovación que sea escalable tanto en términos técnicos como organizativos; y segundo, la implementación a escala en sí misma. Lo interesante de la experiencia de Bihar es que la primera parte se realizó: a través de un proceso extraordinario y continuo de colaboración y exploración de varios años, entre el sistema educativo del gobierno y Pratham, una organización sin fines de lucro (la misma organización que realiza la extraordinaria encuesta anual de educación –basada en voluntarios– de la cual se toma toda la información anterior).

Con el tiempo, Pratham exploró, desarrolló y aplicó una pedagogía para el aprendizaje básico que es altamente efectiva, incluso cuando es impartida por los maestros existentes en el sistema escolar de Bihari y en otras partes de India, siempre que se aplique a cabalidad. Esto se conoce como "Enseñar en el nivel correcto" (el nombre describe la esencia del enfoque). El problema era que incluso cuando se introducía en las escuelas, la mayoría de los maestros no lo implementaban, generalmente porque estaban inundados de otras actividades curriculares y no curriculares. Así que la pedagogía no fue implementada a cabalidad.

El descubrimiento de la organización ocurrió cuando un burócrata líder, el Recaudador del Distrito, en un distrito aceptó el desafío de aprendizaje e invitó a Pratham a asesorar. Había oído hablar de su trabajo en otro lugar en Bihar. Trabajaron juntos sobre cómo activar el potencial latente dentro del sistema educativo. Esto implicó trabajo con los burócratas de primera línea del sector educativo (los que supervisan las escuelas), trabajar con los directores en la capacitación dentro de la escuela, cambios organizacionales y de monitoreo que se requerían de acuerdo a la pedagogía. En pocos meses hubo avances sustanciales en los resultados de aprendizaje de los niños en las escuelas participantes.

Esto parecía una innovación verdaderamente escalable, precisamente porque funcionaba dentro del sistema educativo. De manera crucial, necesitaba del apoyo burocrático desde arriba hacia abajo para garantizar que la intervención pedagógica fuera realmente implementada por los directores y maestros en las escuelas. Cuando fue asumido en 2013 por el actor político clave, el ministro principal, Nitish Kumar, parecía que se podía extender a todo el estado. Él quería que se implementara este enfoque y esperaba ver los resultados en el aprendizaje. De hecho, hubo mucha acción (incluso en colaboración con Pratham) y algo de éxito en algunos distritos, pero, como ilustran las Figuras 2 y 3, los resultados no se lograron a nivel de todo el estado. ¿Por qué? La explicación parece ser una combinación de una maquinaria burocrática resistente, múltiples problemas de coordinación, junto con las cambiantes prioridades políticas a medida que iban y venían las elecciones.

Dos citas del anterior y actual CEO de Pratham capturan bien el desafío:

Madhav Chavan: “La clave de los grandes cambios sistémicos es una maquinaria estatal motivada, con liderazgo y respaldo consistente a la implementación de políticas. Las ONG y las fundaciones pueden ser útiles pero no sin la energía de los funcionarios estatales.”

Rukmini Banerji: "Asegurar que cada niño tenga la oportunidad de adquirir habilidades fundamentales en la escuela primaria necesitará cambios sustanciales en la forma en que funciona el sistema actualmente. Necesitamos repensar lo que estamos haciendo, el por qué lo estamos haciendo y cómo lo hacemos. Desde el nivel de política hasta el nivel del aula."

(Ambos del informe ASER 2018)

Creo que esto eventualmente funcionará. Pratham continúa comprometiéndose con aquellas partes del sistema educativo que quieren hacerlo. Los burócratas, los directores y los maestros tienen el potencial latente, pero a menudo están atrapados en el sistema actual. Obtener la combinación de motivación y consistencia sigue siendo un gran desafío político y burocrático. Un logro, aunque tardío en la agenda política, será enfocarse en el aprendizaje en lugar de la escolarización. Mientras tanto, demasiados niños Bihari (y niños de India y de todo el mundo) están terminando la escuela sin las habilidades necesarias para el trabajo y la vida.

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